“วิษณุ”เปิดโมเดลปฏิรูปกฎหมาย ชี้ทำได้ 7 กลุ่มเป็นจุดเปลี่ยนประเทศไทย
เมื่อวันจันทร์ที่ 5 มีนาคม 2561 ที่ห้องวอเตอร์เกท บอลรูม ชั้น6 โรงแรมอมารี วอเตอร์เกท ประตูน้ำ เนื่องในโอกาสวันที่ 5 มีนาคม ของทุกปีเป็นวัน “นักข่าว” สมาคมนักข่าวนักหนังสือพิมพ์แห่งประเทศไทย จัดกิจกรรมเนื่องในโอกาสครบรอบ 63 ปี “Thai Journalists Association 63rd Anniversary” โดยเชิญ “นายวิษณุ เครืองาม รองนายกรัฐมนตรี” ปาฐกถาพิเศษ หัวข้อ “ปฏิรูปกฎหมาย จุดเปลี่ยนประเทศไทย”
นายวิษณุ กล่าว ตอนหนึ่งว่ายินดีกับสมาคมนักข่าวนักหนังสือพิมพ์แห่งประเทศไทย ที่ก่อตั้งมาถึงบัดนี้ 63 ปี และแสดงยินดีกับคณะกรรมการชุดใหม่ และชื่นชมยืนดีกับผู้ที่ได้รับรางวัลประเภทต่างๆ และยินดีกับตัวเองที่ได้รับความไว้วางใจจากสมาคมนักข่าวฯให้มาแสดงปาฐกถาในวันนี้ เพราะเปนที่รู้กันดีว่าใครที่รับเชิญจากสมาคมให้มาวันนี้เป็นเกียรติยศยิ่งใหญ่มาก
นายวิษณุ กล่าวว่า การปฏิรูปกฎหมาย ต้องเริ่มต้นว่าประเทศไทยเหมือนอีกหลายประเทศที่ร่ำรวยกฎหมายอย่างมาก เรามีกฎหมายบังคับใช้ 2 หมื่นฉบับ ทั้ง พระราชบัญญัติ พระราชกฤษฎีกา พระราชกำหนด ประกาศ กฎกระทรวง เรียกว่า “กฎหาย” มากมายมหาศาล หลายฉบับเป็นกฎหมายเก่าแก่ บางฉบับอาจจะใหม่เอี่ยม ซึ่งคำว่า เก่าแก่เป็นกฎหมายที่ยังบังคับใช้อยู่ อายุ600 ปี ตราขึ้นสมัย “พระเจ้าอยู่ทอง” ชื่อว่า กฎหมายลักษณะผัวเมีย แต่ไม่เกี่ยวกับรุ่นเรา เพราะกฎหมายระบุว่า ใครก็ตามที่สมรสก่อนปี 2477 ต้องใช้กฎหมายนี้ต่อไป แต่นี่เป็น 1 ใน 2 หมื่นฉบับ แต่ใหม่กว่านั้น คือกฎหมาย การเดินเรือในน่านน้ำไทย ตราขึ้นในสมัยรัชกาลที่ 6 ก่อนสงครามโลกครั้งที่ 1 ใครจะเดินเรือ ถมทะเล ต้องใช้กฎหมายนี้ “ผมเคยถามอธิบดีกรมเจ้าท่ามา 4 คน ไม่คิดจะทำใหม่หรือ ท่านตอบว่ายังไม่รื้อ” หรือแม้แต่กฎอัยการศึกก็ยังใช้อยู่ เป็นกฎหมายที่ใช้ก่อนสงครามโลกครั้งที่ 1 แม้มีการแก้ไข แต่ก็ยังใช้บังคับอยู่ และอีกหลายฉบับที่เก่าแก่
“แล้วถามว่าไม่ล้าสมัยบ้างหรือ แน่นอนว่าพบว่าล้าสมัยก็แก้ ไม่พบก็ไม่แก้ แก้ยากก็ทิ้งไว้อย่างนั้น แต่เกิดปัญหากับประชาชนแน่ นี่คือโจทย์ใหญ่ของประเทศเราจึงต้องปฏิรูปกฎหมาย”
นายวิษณุ กล่าวอีกว่า คำว่าปฏิรูปเราบัญญัติขึ้นใหม่ตรงกับคำว่า “Reform(รีฟอร์ม)” เพราะรีแปลว่าทำใหม่ ทำซ้ำ ทำซาก ส่วนคำว่า ฟอร์ม คือ รูป แบบ รีฟอร์มจึงแปลว่า ปฏิรูป ในภาษาไทย วันนี้เราพูดเรื่องปฏิรูปกัน 3 เวลาหลังอาหาร จะปฏิรูปก่อนหรือหลังเลือกตั้ง “แต่ก่อนหรือหลังก่อนให้ทำเถอะ เพราะรัฐธรรนูญบังคับ กฎหมายลูกก็บังคับไม่ทำไม่ได้ ไม่ใช่เพราะพลเอกประยุทธ์ มวลมหาประชาชน หรือใครอยากทำ แต่รัฐธรรมนูญสั่งให้ทำ” และความจริงคนทั้งประเทศอยากได้การปฏิรูปใช่หรือไม่ จึงมีการบรรจุในกฎหมาย มีการตั้งคณะกรรมการปฏิรูปนั่นนี่โน่น เพื่อร่างแผนปฏิรูป แต่หนึ่งใน13 คณะกรรมการ คือ “คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย” ที่ นายบวรศักดิ์ อุวรรโณ เป็นประธาน แค่เป็นการทำแผนให้คนอื่นปฏิรูป คือ 20 กระทรวง กรม อบจ. อบต. และประชาชนทั้งหลายต้องไปปฏิรูป เขาเพียงเขียนแผนไว้ให้
“ที่ผมอยากจะถอยลงมา การปฏิรูปกฎหมายในภาพรวมใครเป็นคนทำไม่เป็นไร แต่เรามีกฎหมาย 2 หมื่นฉบับ เก่า ใหม่ ดีบ้าง ไม่ดีบ้าง แต่ออกมาเรื่อยๆ คสช.เข้ามาสามปีเศษ ออกกฎหมาย 300 ฉบับ ถ้าเอาตัวเลขปริมาณมาคุยกัน ก็คุยได้ ถือว่ามากโขอยู่ถ้าคุยเรื่องปริมาณ แต่เปรียบเทียบรัฐบาลหลังพลเอกสุรยทธ์ จุลานนท์ รัฐบาลนายสมัคร สุนทรเวช นายกสมชาย วงศ์สวัสดิ์ นายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ นางสาวยิ่งลักษณ์ ชินวัตร มาถึงวันที่พลเอกประยุทธ์มาเป็นนายก รวมเวลา 7 ปี เขาออกกฎหมายได้รวม 120 ฉบับ ถ้าจะคุยกับเขาได้ออกกฎหมาย 300 ฉบับในรัฐบาลนี้ นั่นคือเรื่องคุยเล่นๆ เพราะเรื่องปริมาณไม่สำคัญ เพราที่ผ่านมารัฐบาลเข้าสภาไม่ได้ เข้าทำเนียบรัฐบาลไม่ได้ ต้องเห็นใจสภาพ 7 ปี มีสภาพไม่ปกติ ด้วยเหตุนี้เมื่อรัฐบาลนี้เข้ามา กระทรวง ทบวงกรม ก็ยื่นร่างกระทรวงละ 5 - 10 ฉบับ เพราะเขาเดือดร้อน ทำงานไม่ได้ ไปเจรจาต่างประเทศสัญญากับเขา เขาออกกฎหมายตามข้อตกลงระหว่างประเทศหมดแล้ว เหลือแต่ไทยยังไม่ออกกฎหมาย จึงเป็นที่มาของการออกกฎหมาย”
ถ้าพูดถึงกฎหมายต้องพูด 3 เรื่อง 1.คุณภาพของกฎหมายเป็นอย่างไร 2. กฎหมายเหล่านั้นออกมาตอบโจทย์อะไร ประชาชนอยากได้อย่างนั้นหรือไม่ 3. กฎหมายก็คือกระดาษ เหมือนอาวุธ เหมือนดาบ มีด ถ้าวางในฝักไปตัดหัวใครก็ไม่ได้เพราะมันคือกระดาษในฝัก มันคือการหยิบฉวยควักออกมา ที่เราเรียกว่าการบังคับให้เป็นไปตามกฎหมาย ซึ่งสำคัญกว่าตัวเลข
ซึ่งการปฏิรูปต้องเป็น 4P 1. Purpose ต้องมีวัตถุประสงค์ ว่าต้องการเปลี่ยนเพื่ออะไร 2.Process กระบวนการ ต้องเปลี่ยนอะไรก่อนหรือหลัง และต้องมีชั้นเชิงลีลา 3. Personal บุคลากร ต้องคนมีอำนาจหน้าที่มาทำ 4. Public ต้องได้ประโยชน์กับสาธารณะ นี่ถึงเรียกว่ารีฟอร์ม
นายวิษณุ ยังกล่าวถึงการจัดกลุ่มกฎหมายที่ต้องปฏิรูปออกเป็น 7 กลุ่ม 1.เราต้องปฏิรูป เพราะมีกฎหมายเก่า ไม่เป็นธรรม ซ้ำกัน ขัดแย้งกันเอง หลักฉบับหนึ่ง ข้อปฏิบัติอีกฉบับ ทั้งที่ทั้งสองอย่างควรอยู่ในฉบับเดียวกัน กฎหมายมีจำนวนมากกฎหมายแบบนี้ ต้องสังคยนา 2.เพราะจำเป็นต้องปรับปรุงกับกฎหมายให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญและพันธระหว่างประเทศ ซึ่งมีจำนวนมาก ไม่มีใครบอกว่าขัดรัฐธรรมนูญ แต่รู้สึกว่าจะขัด แต่ถ้ายกเลิกก็จำนวนมาก
3.กฎหมายขาดหลักนิติธรรม สิทธมนุษยชน เสรีภาพ สร้างความเหลื่อมล้ำ 4. กฎหมายที่ออกมาเพื่อปราบปรามการทุจริตคดโกง ที่ผ่านมาออกมาบ้างแล้วแต่ยังไม่พอ แต่ที่ออกมาแล้วเป็นการปฏิรูป คือ การจัดตั้งศาลอาญาคดีทุจริต ที่ผ่านมาทุกคดีทุจริตไปพึ่งศาลแขวง ศาลอาญา แยกออกมาเมื่อมีคดีโกงก็ขึ้นศาลนี้ ตอนี้มีการสืบพยานทุกวัน ตั้งมาเกือบปี มีการตัดสินคดีจำนวนมาก แต่หากไม่มีศาลอาญาคดีทุจริตก็จะสืบพยานยังไม่เสร็จ
“และกฎหมายอีกตัวที่กำลังทำ คือ กฎหมายผลประโยชน์ขัดกัน ที่มีสมญานามว่ากฎหมายสี่ชั่วโคตร จริงๆไม่ใช่ เพราะเรียกกันยังงั้น ที่จริงโคตรเดียว เพื่ออุดช่องว่างการคดโกง ตอนนี้อยู่ในสภายังไม่เสร็จ ผมยังเสียวๆถ้าเขียนไม่ดีไม่รอบคอบจะเป็นเครื่องมือในการกลั่นแกล้งกัน
5. กฎหมายที่จำเป็นต้องปรับปรุงแก้ไขเพื่อเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันกับต่างประเทศ หรือ กฎหมายเศรษฐกิจ วันนี้เรามีกฎหมายสารพัดที่เป็นอุปสรรคต่อการลงทุน การค้าขาย เพราะเขียนมาตั้งแต่สมัยโบราณ วันนี้จะไป 4.0 สตาร์ทอัพ นวัตกรรมกันแล้ว แต่จะทำอะไรต้องขออนุญาต คือสิ่งที่ต้องแก้ไข ตอนนี้มีกฎหมายออกมาแล้ว คือ พ.ร.บ.การอำนวยความสะดวกในการขออนุญาตจากทางราชการ
“ผมถือว่าเป็นกฎหมายที่สำคัญที่สุดเท่าที่ออกมาได้ในรัฐบาลนี้ เขาร่างกันมานานแล้วแต่เสนอสภาไม่สำเร็จ กฎหมายนี้ไม่มีอะไรมากไปกว่า เมื่อเวลาใครขออนุมัติอนุญาตอะไรก็แล้วแต่ที่ราชการบังคับให้เขาไปทำ เพราะทำช้า เก็บเรื่องเขาเอาไว้ ขอตั้งโรงงาน สร้างบ้าน 3เดือน 6 เดือน 9เดือน ก็ยังไม่ตอบว่าเยสหรือโน ถ้าตอบว่าโนก็หมดเรื่องเขาจะได้อุทธรณ์ได้ แต่ไม่ตอบจึงทำอะไรไม่ได้ บางคนกู้เงินมาทำร้านเสียดอกเบี้ยยังไม่ออกใบอนุญาตให้เขาดอกเบี้ยกินหมด กฎหมายนี้ส่วนราชการทุกแห่งใช้แทนการขออนุญาตกฎหมาย 4 พันฉบับของแต่ละหน่วยงานที่เราต้องไปขออนุญาต จึงต้องมีการออกกฎหมายนี้มา ระบุว่าจะต้องอนุญาตภายในเวลาเท่าไร กี่วัน กี่ชั่วโมง บิดพลิ้วถ้าไม่เป็นไปตามนั้นเจอมาตรา 157 ละเว้นการปฏิบัติหน้าที่”
6. กลุ่มนี้เรื่องใหญ่ กฎหมายออกมามีเจตนาอย่างหนึ่ง แต่พอบังคับใช้ใช้อีกอย่าง ดังนั้นทำอย่างไรจะให้การบังคับใช้อยู่ในเจตนารมณ์ของกฎหมาย ดังนั้นกฎหมายต้องเขียนให้ชัดเจนเพื่อให้ดิ้นไม่หลุด ตัวอย่าง กฎหมายส่งเสริมการลงทุนหรือ บีโอไอ ใครได้สิทธิส่งเสริมการลงทุน จะได้ลดหย่อนภาษี แม้ขายขาดทุนก็จะได้การลดภาษีต่ำลงไปอีกเพราะขาดทุนไปแล้ว ต่อมาเศรษฐกิจไม่ดีฟองสบู่แตก คนก็เจ๊ง ได้บีโอไอแต่ทำมาค้าไม่ขึ้น ก็ต้องเสียภาษีอยู่ดี ซึ่งตามหลักบีโอไอก็ต้องเสียภาษีอัตราต่ำ เพราะหากเสียแพงใครจะมาลงทุน แต่กรมสรรพากรไม่ยอม ต้องเสียเท่าชาวบ้าน บีโอไอก็ส่วนบีโอไอ
“ทำให้บริษัททั้งหลายที่เป็นยักษ์ใหญ่ญี่ปุ่นทั้งนั้น ยื่นหนังสือถึงบอร์ดบีโอไอ ที่มีนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน ผ่านมา 4 บอร์ด 5 บอร์ด นายก 4 คน 5 คน มีมติให้ลดหย่อนภาษีตามบีโอไอ สรรพากรก็ยังไม่เชื่อ บีโอไอตั้งคณะกรรมการกฎหมายขึ้นมา กูรูกฎหมายอยู่ในนั้นยกเว้นผม ก็มีมติให้เสียภาษีในอัตราตามเกณฑ์บีโอไอ สรรพากรก็ไม่ยอม ส่งเรื่องไปหากฤษฎีกา กฤษฎีกาก็มีมติให้เสียภาษีในอัตราที่ต่ำตามเกณฑ์บีโอไอ สรรพากรก็ไม่ยอมจะใช้ภาษีเต็ม”
นายวิษณุ กล่าวอีกว่า มีบริษัทญี่ปุ่นยักษ์ใหญ่รายหนึ่งยอมเสียภาษีเต็มให้สรรพากร แต่มาเสียช้าเกินเวลา ภาษี 100 ล้าน โดนปรับ 100 ล้าน เป็น 200 ล้าน รายนี้ก็ยอมเสีย 200 ล้าน เพื่อจะไปฟ้องศาลภาษีอากร ศาลตัดสินใจว่าบีโอไอถูก ให้เสียภาษีตามบีโอไอ ให้คืนภาษีและค่าปรับห้ามปรับ ทำให้โจทย์ชนะ สรรพากรจึงอุทธรณ์และถึงศาลฎีกา ปีที่แล้วมีคำพิพากษาว่า กฎหมายบีโอไอ เล็กกว่ากฎหมายภาษีอากร กฎหมายภาษีประมวลรัษฎากรใหญ่กว่า กรมสรรพากรจึงได้เงินภาษีและค่าปรับ จึงเดือดร้อนกับบริษัทที่เหลือที่จะถูกปรับทั้งนั้น
“พอดีรองนายกสมคิด จาตุศรีพิทักษ์ ไปเดินสายญี่ปุ่น ชวนนักลงทุนมาลงทุนเมืองไทย ประธานหอการค้าญี่ปุ่นถามว่าคุณเอาหน้าไหนมาชวน กลับไปจัดการเรื่องนี้ให้เสร็จก่อน ที่ไปลงทุนเพราะสมัยนู้นมาชวนไปลงทุนไม่ใช่หรือ เขาไม่ได้พูดว่าศาลผิด แต่เขาบอกว่ารัฐบาลผิด บีโอไอผิด ประธานบีโอไอบินมาพบผม ผมก็บอกว่าศาลตัดสินไปแล้ว เขาก็ไม่สนใจ เขาบอกที่มาหาไม่ใช่อะไร จะมาอำลาขนบริษัทไปลงทุนที่เวียดนาม เรื่องนี้สุดท้ายยังไงรู้ไหม จบด้วยมาตรา 44 แล้วถ้าเป็นยามอื่นไม่มีมาตรา 44 จะทำยังไง นี่คือเหตุผลที่ต้องปฏิรูปกฎหมายทั้งระบบให้เกิดสิ่งที่เรียกว่าสิ่งที่สอดคล้องต้องการ”
และข้อสุดท้ายข้อที่ 7. เป็นเรื่องที่ไม่มีกฎหมายแต่ควรจะมีสักทีไม่เช่นนั้นจะแย่ อย่างเช่นถ้าคิดถึงเรื่องอูเบอร์แท็กซี่ หรือ เงินสกุล “คริปโต เคอเรนซี” และ “บิทคอย” กระทรวงการคลังก็หวั่นไหวอยู่ในขณะนี้ ถามว่าผิดกฎหมายหรือไม่ ก็บอกว่าไม่ผิด แล้วถูกกฎหมายหรือไม่ ก็ไม่ถูก แล้วตกลงยังไงกันแน่ เพราะมันไม่มีกฎหมาย แล้วก็ได้ข้อสรุปว่าควรจะมีกฎหมาย เพื่อควบคุม ให้มีให้เล่นได้แต่ต้องควบคุม เพราะตอนนี้ปราศจากการควบคุม
“ผมถามว่า คริปโต เคอเรนซี และบิทคอย เราใช้พ.ร.บ.เงินตราคุมได้หรือไม่ ธนาคารแห่งประเทศไทยบอกว่าไม่ได้เป็นเงินตรา ผมถามกลต.ว่า เป็นหลักทรัพย์หรือไม่ เพราะถ้าเป็นหลักทรัพย์เราใช้พ.ร.บ.หลักทรัพย์เข้าไปจัดการได้ ก็ไม่เป็นหลักทรัพย์อีก ไม่เป็นอะไรเลย ก็ต้องออกกฎหมายมาควบคุมให้อยู่ในร่องในรอย ใครจะค้าขายต้องขออนุญาต ไม่เช่นนั้นจะเป็นช่องทางให้เกิดการทุจริต คดโกงหลอกลวง จะเกิดช่องทางให้นำเงินไปค้ามนุษย์และฟอกเงิน”
นี่คือตัวอย่างที่เราต้องมีกฎหมายอย่างนี้ออกมา รวมกัน 7 ข้อ คือความจำเป็นที่ต้องเกิดระบบการปฏิรูป ที่มีหลายหน่วยงาน 1.คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย มีนายบวรศักดิ์ เป็นประธาน 2.กฤษฎีกา แต่อาจจะช้าเพราะมีเรื่องเยอะต้องพิจารณา 3.กรรมการพัฒนากฎหมาย ที่มีนายมีชัย ฤชุพันธุ์ เป็นประธาน และเตรียมเสนอนายกฯตั้งสำนักงานขึ้นมาหนึ่งสำนักงาน ชื่อว่า “สำนักงานปฏิรูปกฎหมายในระยะเร่งด่วน” เพื่อสำรวจ 7 ข้อที่กล่าวมาทั้งหมด แล้วไปล้วงกฎหมายที่ด่วนที่สุดขึ้นมาทำไม่ต้องรอคิวใครทั้งนั้น เข้าใจว่าจะตั้งขึ้นมาได้เร็วๆนี้ โดยจะตั้งผู้รู้เข้ามาเป็นกรรมการแยกกันทำงาน
“ผมตั้งใจอยู่ว่ากฎหมายสำคัญที่รอคอยกันอยู่ แม้กระทั่งกฎหมายสื่อมวลชนก็จะมีสำนักงานนี้ผลักดัน ขับเคลื่อน ถ้าทำได้ตามนี้จะเป็นจุดเปลี่ยนประเทศไทยได้จุดหนึ่ง แต่ทั้งหมดนี้มันก็เป็นได้ครึ่งเดียว ถ้าหากเอาจิ๊กซอว์อีกครึ่งหนึ่งมาต่อ ก็คือการบังคับให้เป็นไปตามกฎหมาย เพราะไม่มีประโยชน์หากสักแต่ว่าจะมีกฎหมายแต่ไม่หยิบมาใช้และบังคับให้จริงจัง ก็ขอเรียนให้ทราบเพียงเท่านี้ ขอบคุณครับ”
